央行办公厅课题研究小组：稳步深化人民币汇率形成机制改革

　　《中国金融》|建设现代中央银行制度

　　作者|中国人民银行办公厅课题研究小组

　　文章|《中国金融》2020年第8期

　　“建设现代中央银行制度”，是党的十九届四中全会明确提出的重大部署。中央银行制度是最重要的现代经济制度之一，在国家金融制度体系中居于基础地位。未来一个时期，建设我国现代中央银行制度应立足国情，借鉴国际有益经验成果，完善货币政策决策执行机制，健全宏观审慎政策框架，建立现代金融基础设施和中央银行金融服务体系，推动形成高效的货币财政政策协同机制以及中央银行财务预算管理制度，推动相关制度更加成熟、更加定型。

　　中央银行制度发展演变

　　1694年英格兰银行成立，标志着中央银行制度的正式出现。19世纪初至20世纪30年代，一些国家纷纷效仿英国做法，出现了成立中央银行的第一波高潮。这一时期，中央银行职责主要是垄断货币发行、经理国库、提供支付清算，通过再贴现为银行体系提供流动性，以及发挥最后贷款人作用维护金融稳定。其中，美国在1907年银行危机之后，对中央银行制度进行了创新探索。1913年，美国通过《联邦储备法》，并于翌年建立美国联邦储备体系，旨在提供一种更有弹性的货币，提供再贴现商业票据工具，并建立对银行业更有效的监管。同时，为避免中央银行与政府关系过密，美国设计了一套更具独立性的中央银行制度，特别是，决定成立美联储理事会，并规定“国会参议员或众议员不得担任美联储理事会的理事”。1929年经济危机爆发后，随着凯恩斯主义的兴起，各国政府普遍加强了对中央银行的控制，要求中央银行协助政府管理经济，货币政策处于财政政策的辅助地位。一个标志性事件是，1946年英格兰银行被收为国有，帮助政府制定并执行货币政策。

　　20世纪70年代，主要西方国家经济陷入“滞胀”，凯恩斯主义“药方”失效，主张减少政府干预的货币学派和新古典主义开始占据主导地位，加上1973年布雷顿森林体系瓦解，全球开始进入信用货币时代，中央银行制度随之迈入“现代化”的发展阶段。

　　与传统中央银行制度相比，现代中央银行制度更加注重价格稳定。特别是，20世纪80年代以来部分国家和地区的中央银行更加重视对通货膨胀预期的管理，并从90年代开始实施通货膨胀目标制，这一做法被认为帮助实现了将近20多年的低通胀、高增长的“大缓和”时代。虽然近年来特别是2008年国际金融危机爆发以来，不少中央银行转向多目标制，但是价格稳定仍是中央银行的首要目标。

　　现代中央银行制度更加注重运用价格型调控框架。随着金融创新活动的日益增多和支付技术的变化，传统数量型调控效应逐步降低，多数中央银行主要通过公开市场操作调节短期利率，以此促进形成稳定的中长期利率，降低居民消费和企业投资的不确定性，从而达到稳定物价和经济运行的最终政策目标。

　　现代中央银行制度更加注重与公众的沟通。随着预期对通货膨胀的影响越来越重要，多数中央银行开始向公众公开更多决策、执行程序和信息，更加充分表达对经济金融形势的看法，以稳定通胀等社会预期。在应对2008年国际金融危机过程中，美联储等中央银行还通过前瞻性指引，加强对社会关于中长期货币政策预期的引导。

　　现代中央银行制度更加注重独立性。为避免政府对中央银行的干预，越来越多的国家和地区开始改革中央银行制度，明确中央银行和财政部门、监管部门的边界。例如，1998年《英格兰银行法》修订后，英格兰银行被赋予独立制定和实施操作货币政策职权。1998年欧洲中央银行成立，成为管理超主权货币的中央银行，且不接受欧盟的领导和各国政府的监督。

　　现代中央银行制度更加注重金融监管。2008年国际金融危机以来，西方发达经济体开始重新审视中央银行职责定位和金融监管制度，纷纷强化了中央银行维护金融稳定和统筹宏观审慎监管的职能。例如，2010年美国通过的《多德—弗兰克法案》，将美联储的监管职责范围扩展至所有系统重要性银行和非银行金融机构。2012年英国通过的《金融服务法》，明确在英格兰银行内部建立金融政策委员会和审慎监管局，前者负责宏观审慎政策制定、识别并防范化解系统性金融风险，后者负责对金融机构进行监管。

　　建设现代中央银行制度的基本内涵

　　从各国实践看，中央银行制度在历史演进、基本目标、治理结构等方面呈现一些共性特征，但也不完全相同。新中国成立以来，我国在中央银行制度建设方面，进行了一系列改革探索。1983年，国务院决定由人民银行专门行使中央银行的职能。1995年，《中国人民银行法》正式颁布，标志着我国的中央银行制度迈向了法治化、规范化的新阶段。党的十八大以来，党中央、国务院对人民银行职能配置作出新规定，强化了人民银行宏观审慎管理、系统性金融风险防范、金融基础设施统筹监管等职责，使我国的中央银行制度与高质量发展的需要更相适应。同时也要看到，经过长期发展改革，我国已经成为金融大国，国家金融安全稳定形势复杂严峻，金融科技深刻改变金融业态，建设现代中央银行制度面临很多新的机遇和挑战。结合我国实际，建设现代中央银行制度应包括以下几方面内容。

　　坚持党中央对中央银行工作的集中统一领导。这是确保我们建设现代中央银行制度沿着正确方向前进的根本保证。中央银行工作涉及国家长治久安，涉及老百姓根本利益，牵一发而动全身，必须统筹好国内、国际两个大局，做好金融业改革发展规划的顶层设计，发挥好中央和地方两个积极性。要战胜建设现代中央银行制度前进道路上的各种风险挑战，必须牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，践行“两个维护”，充分依靠党中央总揽全局、协调各方的制度优势。

　　坚持服务经济高质量发展。当前，我国社会生产力水平总体上显著提高，人民群众的需要更加多元，对美好生活的向往更加强烈，特别是经济发展已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。金融调控必须坚持以国家发展规划为战略导向，坚持新发展理念，实施稳健货币政策，把好货币政策总闸门，坚决不搞“大水漫灌”。针对经济社会发展的重点领域和薄弱环节，发挥好货币政策和宏观信贷政策的引导作用，优化金融资源投向和结构。健全货币政策和宏观审慎政策“双支柱”框架，维护货币稳定和金融稳定。同时，不断改善金融监管，坚决防止资金在金融体系空转自转、脱实向虚，引导金融体系回归服务实体经济的根本定位。

　　坚持市场化法治化取向。金融改革发展要坚持以供给侧结构性改革为主线，持续深化利率、汇率市场化改革，健全多层次金融市场，完善金融机构体系，不断扩大市场在金融资源配置中的决定性作用。坚持依法履职是现代中央银行制度的内在要求，更加注重提升法治能力，不断完善金融法律体系。金融风险处置要厘清各方职责边界，压实各方责任，有序打破刚性兑付，防范道德风险，稳妥化解重点领域金融风险。

　　坚持全球化国际化方向。目前，我国已经发展成为全球第二大经济体，银行业资产规模居世界第一位，股票、债券、保险市场规模均居世界第二位，人民币成为国际货币基金组织特别提款权篮子货币。在关注其他主要经济体经济金融政策对我影响、防控好外部冲击风险的同时，也要关注自身政策调整的全球外溢效应。更深入地参与国际经济金融治理，推动提升新兴市场和发展中国家在国际经济金融体系中的代表性和话语权。更加注重对国际化人才的培养和使用。

　　坚持完善中央银行内部治理体系。始终把保持中央银行资产负债表健康摆在基础位置，落实好稳健的财务预算管理制度，建立适应履职需要的会计标准和会计准则。建立完善常态化、制度化的政策沟通机制，增加重要信息披露频率。增加政策决策和执行透明度，严格依法开展政务公开，接受社会监督。建设运行国家金融基础数据库，加强数据有序共享。建立健全纪检监察、巡视、审计、督查等内外部监督机制。

　　健全科学有效的货币政策决策和传导体系

　　从制度上保障币值稳定、货币政策调控科学合理有效，是现代中央银行制度的核心内容。我国尚处于经济转轨过程中，易形成金融风险处置、产业政策和投融资政策对货币政策的倒逼，调控易松难紧，宏观杠杆率易升难降。为此，必须从决策机制、目标设置、政策传导、工具体系等方面，改进货币政策治理体系。

　　完善货币政策决策执行机制。坚持依法制定和执行货币政策，同时更好地发挥货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中的重要作用。不断完善货币政策委员会的内部工作制度，优化工作程序，更加注重前瞻性研究和预期引导。

　　合理优化货币政策目标体系。要坚守“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”的最终目标，完善发展依法履职、科学决策、高效调控、开放透明，并与现代经济体系的高质量发展需求更加适配的现代货币政策体系，将改革和调控、长期和短期、内部均衡和外部均衡结合起来。同时，更加关注结构性目标，疏通货币政策传导，提高精准调控滴灌能力，更加重视就业目标，适当关注资产价格变化，从制度上激励金融机构加大对民营和小微企业的支持力度，使流动性更有效、更精准地流到实体经济。在使用货币政策调控短期总需求的同时，立足长远，从更长期视角出发制定货币政策。在尽可能长的时期，保持货币政策的常态化，鼓励适度储蓄，防范资产泡沫，保持货币政策调控空间。

　　完善基础货币投放机制。与完善常备借贷便利利率定价相结合，打造以基准政策利率为中枢、宽度合理的利率走廊机制。探索以国债现券买卖、回购等业务为主的公开市场操作与利率走廊相结合，以利率目标价格调控方式为主的市场流动性和基础货币投放新框架。

　　健全基准利率和市场化利率体系。基准利率体系包括存款基准利率、中期借贷便利利率、公开市场逆回购利率等。市场化利率包括贷款市场报价利率以及上海银行间同业拆借利率、存款类机构间质押式回购利率、国债收益率曲线等。通过货币政策操作调节银行体系流动性，影响贷款市场报价利率和各类市场化利率，再通过银行运用贷款市场报价利率定价影响实际执行的贷款利率，形成市场化的利率调控机制和传导路径，以此调节资金供求和资源配置。

　　提高金融市场价格形成机制及传导的有效性。加强金融市场体系的顶层设计、建设和管理，着力培育以市场供求为基础、更加平稳有效的货币市场基准利率体系，加强国债收益率曲线建设、完善利率期限结构，为市场化价格形成及传导奠定基础。大力发展债券市场，加大衍生产品市场的培育和发展，进一步增强债券市场的信用风险发现和评价作用，提高市场化信用定价能力和风险管理水平。

　　稳步深化人民币汇率形成机制改革。协调好本外币关系，要坚持以服务国内经济为主兼顾外部均衡，按照主动性、可控性、渐进性原则，把握好保持人民币汇率灵活性、完善跨境资本流动宏观审慎政策和加强国际宏观政策协调三方面的平衡。加强宏观审慎管理，控制外汇市场杠杆率水平，建立健全稳定市场预期的长效机制。丰富外汇衍生品市场参与主体，进一步提高市场活力。

　　完善有效的货币政策沟通和协调机制。增加政策透明度以稳定市场预期，是建设现代中央银行制度的重要内容。通过增加重要信息披露频率，传递中央银行对经济金融的判断和政策意图并逐步实现常规化、制度化，及时对外说明货币政策立场调整变化，提高市场对货币政策的可预期性。加强货币政策与就业、产业、投资、消费、区域等政策的统筹配合，增强政策“放大效应”，提高调控效果。

　　建立健全宏观审慎政策框架和系统性金融风险防范处置体系

　　我国较早在宏观审慎管理方面进行了创新性探索。2010年以来，通过引入差别准备金动态调整机制，探索开展宏观审慎管理，实施逆周期调节。随后将差别准备金动态调整机制“升级”为宏观审慎评估，逐步将更多金融活动和资产扩张行为纳入宏观审慎管理。2017年，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入党的十九大报告。

　　建立现代宏观审慎政策框架。政策目标方面，从危机防范、危机应对和周期管理三个角度明确宏观审慎政策目标，尤其是明确可量化和可操作的政策目标，减缓金融体系顺周期波动和跨市场风险传染，处理好守住风险底线和防范道德风险的关系。风险评估方面，从时间和结构维度准确评估系统性金融风险，完善系统性金融风险监测体系，广泛筛选监测指标，合理选择指标加工方法，提升系统性金融风险监测评估和预警的准确性。政策工具方面，前瞻性地开发和储备宏观审慎政策工具，建立工具触发、使用和退出机制，形成软硬结合的政策工具箱，发挥宏观审慎压力测试在风险识别和监管校准中的积极作用。治理机制方面，建立包括风险评估、政策建议、决策、执行及评估等各环节的科学治理机制，理顺政策传导。加强与货币政策、微观审慎监管政策的协调配合，统筹考虑各类政策的溢出效应，找准一揽子调控政策的最大公约数。

　　建立广覆盖的宏观审慎管理体系。探索开展房地产金融、债券市场、外汇市场及跨境资金等领域宏观审慎管理，并逐步将更多金融活动、金融市场、金融机构和金融基础设施纳入宏观审慎管理。牵头建立并组织实施系统重要性金融机构评估、识别和处置机制，负责系统重要性金融机构和金融控股公司等金融集团基本规则制定、监测分析和并表监管，补齐金融控股公司监管制度短板，统筹监管金融基础设施，做到应管尽管、管好管到位。

　　建立明确的金融风险处置责任体系。压实金融机构主体责任，守住防范化解金融风险的第一道防线，完善公司治理结构，做好资产负债、内控合规管理，及时补充资本金，制定并落实恢复和处置计划；压实地方政府属地风险处置责任和维稳责任，牢固树立“守土有责、守土尽责”的意识，妥善处置高风险金融机构，有效打击非法金融活动，完善地方金融监管体制；压实金融管理部门监管责任，切实做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”，加快补齐监管短板，明确各自责任，形成监管合力。人民银行发挥好最后一道防线作用，必要时，适当提供中央银行资金支持，守住不发生系统性金融风险的底线。

　　建立清晰的风险处置损失分担机制。依法由股东、各类债权人、行业保障基金和地方政府依次承担损失，严肃市场纪律，防范道德风险。在股东承担必要损失前提下，债权人应以债权延期支付、债权打折、债转股等方式承担必要的风险处置成本。地方政府通过本级财政出资设立风险处置基金或风险准备金等方式筹集资金，向风险机构提供资金支持。行业保障基金依法依规向高风险金融机构提供资金支持，必要时吸收相应损失。仅在特殊情况下，人民银行向行业保障基金和地方政府提供风险处置资金。

　　推动建立金融机构可持续健康发展的体制机制。进一步深化政策性金融机构改革，加强风险防控，完善治理体系和激励机制。健全适应中小银行特点的公司治理结构和风险内控体系，优化资本结构，增强服务实体经济和抵御风险能力，有效引导中小银行下沉重心、服务当地，支持民营和中小微企业，避免脱实向虚和盲目跨区域经营，实现健康发展。健全市场化法治化退出机制，发挥好存款保险基金的处置平台作用，明确问题金融机构风险处置、破产程序和机制。

　　建立协调有力的现代金融监管体制。承担国务院金融稳定发展委员会办公室职责，推动加强金融稳定改革发展重大问题的协调，组织起草金融业改革发展重大规划，提出系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策建议，加强金融信息共享，健全督导问责制度。协调做好中央与地方金融监管、风险处置、消费者保护、信息共享等协作，建立健全国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制，支持建立地方政府金融工作议事协调机制，指导两个协调机制相互配合，形成合力。

　　建立健全金融风险监测与评估框架。不断完善银行业、证券业、保险业风险监测与评估框架，强化跨行业、跨市场、跨机构风险监测，建立定期监测报告制度，不断完善风险监测与评估方法，加强对重点领域的风险监测。积极探索开展金融机构稳健性现场评估，组织开展金融稳定压力测试，不断提升风险监测的前瞻性。继续做好中央银行金融机构评级工作，及时进行风险提示，切实引导金融机构稳健经营。

　　建立现代金融基础设施和中央银行金融服务体系

　　建设现代中央银行制度，履行好宏观调控职责，必须建立现代金融基础设施和中央银行金融服务体系。

　　统筹现代金融基础设施体系。统筹建设规划金融市场发行交易、登记托管、清算结算等基础设施，构建多层次服务体系，丰富市场交易工具，提高市场便利性和流动性。建立“统一标准、分层监管、健全准入、统一评估”的管理框架，推动债券登记托管机构、不同市场交易平台与托管后台互联互通，探索建立穿透式管理的多级托管体系，以“规则一致”为原则探索由受托管理机构处置债券违约，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。建立适应金融高水平开放的金融基础制度体系，推动会计、审计、交易规则等制度与国际标准接轨，实现制度性、系统性开放。

　　建立现代中央银行金融服务体系。建立现代征信体系，健全覆盖全社会的征信系统和信用信息基础数据库。建立现代金融业综合统计体系，建设统一的国家金融基础数据库，推动数据统一共享。建立现代反洗钱体系，健全反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制，健全外资进入我国金融领域的反垄断审查等制度。建立现代支付体系，完善独立自主、安全高效、互联互通、覆盖全球的支付清算网络。建立适应开放型经济体制的本外币合一账户管理体系，依托现代科技手段建设智能化、标准化支付信息监测系统。培育具有国际竞争力的支付市场主体，提高支付市场产品和服务的创新性、便利性、安全性、普惠性，巩固我国移动支付和数字支付的国际领先地位。积极发展数字普惠金融，推动健全普惠金融发展长效机制。持续优化金融生态环境，建立地方金融生态评估机制，积极维护各市场主体的合法权益。

　　建立现代中央银行法律体系。加强金融法治顶层设计和统筹协调，落实人民银行拟定金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度的职能，强化功能监管和行为监管，补齐监管短板和空白。加快修订《中国人民银行法》，完善人民银行各项职责和履职手段。深入推进法治中央银行建设，规范行政执法行为，加大对金融违法行为的处罚力度，提高金融违法违规成本。

　　建立金融科技规范发展制度体系。因势利导，规范发展金融科技，利用大数据、人工智能，促进金融服务转型发展。推进我国DC/EP法定数字货币研发。更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段，提升中央银行履职能力。

　　建立高效的货币财政政策协同机制和中央银行财务制度

　　高效的货币财政政策协同机制是现代中央银行制度的重要组成部分。一方面，要根据货币政策和财政政策各自职能定位，各司其职，各尽其责；另一方面，必须增强货币政策和财政政策的协调性，共同有效服务实体经济发展。

　　建立高效的货币财政政策协同机制。财政政策和货币政策是国家宏观调控的重要手段。财政政策通过预决算安排、降税费、补短板，促进经济结构调整、调节收入分配和投资消费，有助于疏通货币政策传导，形成经济和金融的良性循环；货币政策通过营造稳健适宜的货币金融环境，发挥好结构引导作用，支持财政政策产生效果。货币政策和财政政策应协同发力，合理确定政策方向及松紧搭配程度，更有效服务实体经济。

　　建立现代中央银行会计财务制度。财政收支与中央银行收支有不同性质和特点，实现两者资金的相互隔离，严禁政府财政向中央银行透支，避免这两个“口袋”相连通，是现代国家治理体系下货币政策与财政政策有效发挥作用的关键。中央银行的费用支出具有较大的内生性和不确定性，与宏观调控、金融安全和公共服务的需要高度相关，与实体经济运行的阶段性特点密不可分，资金运用周期与财政周期不一致。绝大多数国家中央银行预算按相关法律法规自行编制确定，预算执行依法接受监督和审计。应建立适应人民银行履职需要的财务预算管理制度、审慎的会计标准和相应财务缓冲机制。

　　建立持续健康的中央银行资产负债表。中央银行财务实力不足将影响金融调控，特别是有损金融风险应对能力。健康的中央银行资产负债表必须具有足够的风险缓冲，以保持自身公信力。建立中央银行资产负债综合管理机制，应统筹考虑资产负债种类、交易类型、规模、价格、期限、交易对手、抵押品等因素，并结合宏观经济、金融市场运行情况，常态化做好资产负债表成本、收益和风险分析，及时调整优化管理思路和管理措施。建立资产负债管理组织协调机制，形成货币政策、金融稳定、会计财务、货币金银、国库、内审、外汇储备等部门的管理合力，共同维护中央银行资产负债表的健康性。